¿Es posible destinar edificaciones a uso residencial colectivo en el núcleo rural histórico-tradicional regulado en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia?

Para tratar de contestar esta pregunta vamos a examinar primero la actual concepción jurídica del derecho de propiedad y la nueva concepción del suelo del núcleo rural en el ordenamiento urbanístico vigente en nuestra Comunidad Autónoma y su uso característico, para seguidamente analizar detalladamente el régimen jurídico de este tipo básico de suelo de núcleo rural, y llegar a la conclusión de que hay que contestar afirmativamente la consulta planteada.

A. CONCEPCIÓN ESTATUTARIA DE LA PROPIEDAD DEL SUELO. INTERPRETACIÓN ESTRICTA DE LAS LIMITACIONES DEL DERECHO DE PROPIEDAD.

Ya hace tiempo que está superada la concepción tradicional y civilística del derecho de la propiedad, como derecho ilimitado, según las primeras interpretaciones del artículo 348 del Código Civil inspiradas en el derecho romano -“la propiedad inmobiliaria llega hasta el centro de la tierra y hasta el cielo”-, por la aparición y desarrollo de las modernas teorías de la función social de la propiedad (hasta su consignación de forma expresa en el artículo 33.2 de la Constitución Española).

Ello supone que la tradicional tensión entre el interés público y privado en la regulación de este derecho ha sufrido una variación sustancial, puesto que las limitaciones del derecho de propiedad, que antes eran concebidas como medidas exteriores a un derecho privado, típicas de la policía administrativa, han pasado a configurarse de forma que es el Derecho Público el que delimita el contenido mismo del derecho de propiedad, son medidas definitorias de ese derecho que subordinan en interés privado al general.

Se produce por tanto un desplazamiento de la normativa reguladora del derecho de la propiedad inmobiliaria del Derecho Civil al Administrativo, que supone en definitiva una disociación sobre el derecho de propiedad del suelo, tradicionalmente regulado por el Derecho Civil, y las decisiones urbanísticas relativas al derecho a edificar sobre o bajo el suelo, que representan el contenido de mayor trascendencia económica de ese derecho, y que van a depender más de una decisión administrativa que del propietario del suelo, llegando algunos autores ha conceptuar tal derecho de propiedad sobre el suelo como una “propiedad desagregada” (derecho sobre el suelo/derecho a urbanizar y edificar). Sin embargo, la tesis predominante en la doctrina administrativa no llega a admitir tal disociación (que si puede existir en determinadas decisiones que afectan a ese derecho de propiedad) hasta el punto que haya que hablar de un derecho de propiedad del suelo y de un derecho a edificar (ius aedificandi) distinto e independiente del anterior. La función social de la propiedad, delimita su contenido (tal y como expresa el artículo 33.2 de la Constitución Española), pero la ley que delimite el contenido del derecho de propiedad urbanística deberá respetar en todo caso su contenido esencial (tal y como establece el artículo 53.1 de la Constitución Española para la regulación del ejercicio de estos derechos).

De ello se deriva una concepción estatutaria del derecho de propiedad urbanística predominante en la doctrina: la normativa urbanística, al establecer un régimen estatutario de la propiedad, no limita ese derecho sino que lo delimita, lo define, determina su contenido; no se trata de una sustracción por limitaciones a partir de un derecho prácticamente ilimitado, se trata de una nueva creación del derecho de propiedad urbanística, estableciendo su contenido, de tal manera que entre las diferentes opciones de conformación, todas ellas deben respetar su contenido esencial. En suma, la función social de la propiedad no es una idea exterior, limitadora de la propiedad, sino definitoria de su propio concepto, de su contenido.

Pero en todo caso, éste régimen estatutario de la propiedad urbanística, al que se ha llegado por el desarrollo de la función social de la propiedad, exige que la reducciones de ese “ius domini” no vayan más allá de lo estrictamente determinado por la normativa urbanística aplicable a cada caso concreto, en cumplimiento de esa exigencia de respeto del contenido esencial del derecho de propiedad. Todo ello cohonestado con el tradicional principio en nuestro derecho administrativo de ejercicio de la actividad administrativa de la forma menos restrictiva de la libertad individual (artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales). Esta concepción del derecho de propiedad inmobiliaria y sus consecuencias ha tenido el correspondiente reflejo en la doctrina Jurisprudencial (SSTS 24 dic 1991 -Ar. 1413-, 23 ene 1997 -Ar. 292- y 27 mar 1990 -Ar.2259-)

B. NUEVA CONCEPCIÓN DEL SUELO DE NÚCLEO RURAL. OBJETIVOS QUE SE PERSIGUEN CON SU RÉGIMEN JURÍDICO. USO CARACTERÍSTICO DEL SUELO.

La actual Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, siguiendo el camino iniciado por las regulaciones urbanísticas anteriores en nuestra comunidad autónoma (Ley 11/1985, de adaptación de la Ley del Suelo a Galicia; Ley 1/1997, del Suelo de Galicia) ha tratado también de cumplir el mandato dirigido al legislador autonómico por el Estatuto de Galicia (art.2.2) para que tenga en cuenta la distribución de la población gallega y sus formas tradicionales de convivencia y asentamiento.

Y el núcleo rural es precisamente la forma tradicional de asentamiento de la población por excelencia, por lo que las sucesivas leyes urbanísticas autonómicas han venido reconociendo y regulando los núcleos rurales de población como elementos característicos del modo tradicional de convivencia y asentamiento de la población gallega sobre el territorio, bajo el criterio de un modelo territorial vertebrado que propugna la concentración de la población en núcleos dotados de servicios, equipamientos e infraestructuras suficientes y de modo que se preserve y revitalicen los bienes naturales y culturales propios del medio rural.

El objetivo desde las primeras leyes autonómicas era flexibilizar las condiciones para edificar en los núcleos rurales tradicionales (que en principio no disponían de todos los servicios urbanísticos para que pudieran considerarse un suelo urbano consolidado) al mismo tiempo que se endurecían las condiciones para edificar fuera de dichos núcleos, en el convencimiento de que las mejores localizaciones geográficas para los asentamientos humanos están ya en Galicia utilizadas, siendo conveniente limitar el esparcimiento y dispersión de la edificación a fin de evitar la progresiva degradación del medio natural que provoca el asentamiento indiscriminado de viviendas unifamiliares en el medio agrícola.

Era necesario procurar un modelo territorial vertebrado, que consiguiese la eficacia en la productividad a partir de un cierto nivel de concentración de las actividades humanas, ya que la dispersión de las actividades hace imposible dotarlas de servicios, equipamientos e infraestructuras adecuadas, impide el desarrollo económico y coarta el progreso del civismo y la cultura. Sólo si las construcciones se realizan en el ámbito de los núcleos de población podrá realizarse un establecimiento generalizado de los servicios públicos (muchos de los núcleos rurales no cuentan con los más elementales) que sea asumible económicamente.

Los objetivos de las sucesivas leyes autonómicas a la hora de regular este suelo de núcleo rural son similares:

a) procurar la concentración de la población en los núcleos urbanos y rurales existentes, evitando la edificación incontrolada y dispersa sobre el territorio;

b) dotar a los núcleos rurales de los servicios, infraestructuras y equipamientos suficientes para atender a las necesidades de la población; y

c) preservar y revitalizar los valores culturales, paisajísticos y naturales del medio rural. Sin embargo, la actual Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, si bien se identifica plenamente con los referidos objetivos, introduce ciertos matices que no dejan de tener relevancia para resolver la consulta planteada.

Así, a la hora de determinar el concepto de suelo de núcleo rural todas las regulaciones urbanísticas han coincido en recoger condiciones similares:

a) deben ser terrenos que sirvan de soporte físico a un asentamiento de población singularizado;

b) deben ser asentamientos que presenten una especial vinculación con el medio rural donde se sitúan, vinculación puesta de manifiesto en la morfología del asentamiento (redes de caminos, parcelario histórico, etc..), en la tipología tradicional de las edificaciones existentes o cualquier otra circunstancia que manifieste la imbricación del núcleo rural con el medio físico donde se sitúa;

c) deben ser asentamientos diferenciados administrativamente en censos y padrones oficiales.

Además, las leyes de 1985 y 1997 concibieron el núcleo rural como un asentamiento de población singularizado y estrechamente vinculado con las actividades propias del sector primario de carácter agrícola, ganadero, forestal, pesquero o análogas, lo que condicionaba el planeamiento urbanístico en el momento de abordar la regulación de los usos pormenorizados en los núcleos rurales de modo que estaban obligados a garantizar el uso residencial y los usos agropecuarios como usos característicos y predominantes en el núcleo rural, acorde con la naturaleza y esencia misma del concepto legal de núcleo rural.

La nueva ley 9/2002, sin embargo, mantiene única y exclusivamente el uso residencial como característico del suelo de núcleo rural y posibilita al mismo tiempo que el planeamiento determine otros usos, complementarios, siempre que guarden relación directa con los tradicionalmente ligados al asentamiento rural o que den respuesta a las necesidades de la población residente en los mismos. Las razones de este cambio de matiz en la concepción del núcleo rural, desvinculándolo de las actividades propias del sector primario, son las siguientes:

-El hecho constatable de que gran parte de los asentamientos rurales se están desvinculando o se han desvinculado ya totalmente de las actividades agrícolas y ganaderas como consecuencia de la evolución económica y de la disminución de la población activa dedicada a este tipo de actividades productivas.

- La incorporación al suelo de núcleo rural (reflejada en la exposición de motivos de la ley) de los novedosos principios de desarrollo sostenible, tratando de armonizar el desarrollo y bienestar del medio rural con la preservación y revitalización de los bienes naturales y culturales (para conservarlos y legarlos a las futuras generaciones) permitiendo nuevos usos que contribuyan a mejorar el nivel de vida de los habitantes y los valores propios de ese medio rural.

- El objetivo perseguido por esta ley, de una manera más radical que en regulaciones anteriores, de impedir o limitar al máximo las edificaciones de uso residencial en el suelo rústico, lo que exige de forma paralela, no dificultar en exceso que tales edificaciones puedan construirse en el ámbito del núcleo rural.

En conclusión, se determina como uso característico dominante del suelo de núcleo rural el residencial y se permiten nuevos usos que contribuyan a revitalizar el medio rural, preservando siempre sus valores culturales, paisajísticos, y culturales, consciente como es legislador que los núcleos rurales se encuentran hoy desvinculados de las actividades primarias que originaron en su día tales asentamientos.

C. AUSENCIA DE PROHIBICIÓN EXPRESA EN LA NORMATIVA DE SUELO DE NÚCLEO RURAL. INTERPRETACIÓN COJUNTA DEL RÉGIMEN DEL SUELO DE NUCLEO RURAL: EXISTENCIA DE INDICIOS A FAVOR DEL USO RESIDENCIAL COLECTIVO.

Teniendo presente las doctrinas anteriormente reseñadas, en cuanto a la concepción estatutaria de la propiedad inmobiliaria, que exige que las restricciones impuestas al “ius domini” no vayan más allá de lo estrictamente determinado por la ordenación urbanística aplicable y la nueva concepción del uso residencial como único uso característico y predominante del suelo de núcleo rural, hemos de examinar detenidamente el régimen jurídico establecido para el suelo de núcleo rural, y en especial para el tipo básico de núcleo histórico-tradicional, para dar respuesta a la cuestión planteada, sobre la posibilidad de edificaciones destinadas a uso residencial colectivo en suelo de núcleo rural.

El régimen jurídico del núcleo rural, recogido en los artículos 24 a 29 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, establece: el régimen de derechos y deberes de los propietarios de este tipo de suelo -art. 24- (donde se recoge el derecho de edificación en las condiciones establecidas en la ley); los usos del suelo permitidos (uso característico el residencial) -art. 25-; las limitaciones en cuanto a obras de derribo o demolición -art. 26-;; las actuaciones prohibidas -art. 28-; y las condiciones de edificación para los diferentes tipos básicos -art. 29-.

En primer lugar podemos observar que en ninguno de los artículos se dispone de manera expresa que el uso residencial ha de ser única y exclusivamente en la tipología de vivienda unifamiliar ni se prohíbe de manera expresa (aun conteniendo un cuadro de prohibiciones expresas en el artículo 28) el uso residencial colectivo.

Si tenemos en cuenta la doctrina reseñada en cuanto a que las restricciones del “ius domini” no pueden ir más allá de lo estrictamente determinado por la ordenación aplicable (para así respetar el contenido esencial del derecho de propiedad) y puede concebirse una edificación de uso residencial colectivo que cumpla las condiciones de edificación establecidas en el artículo 29.1 de la ley para el núcleo rural histórico-tradicional en cuanto a características estéticas, constructivas, acabados, materiales, cubiertas, altura, etc., se identifique con las características propias del lugar (inciso primero del art. 29.1) y tenga una tipología que responda a las edificaciones existentes en el asentamiento donde se pretenda ubicar (art. 28.a.), difícilmente puede negarse la posibilidad de construcción de dicha edificación.

Además, si se ha superado la concepción del núcleo rural como ligado a las actividades agropecuarias que fueron el origen de tales asentamientos, siendo el uso característico de tales núcleos el residencial, y dicha edificación de uso residencial colectivo contribuye a dar respuesta a las necesidades de la población residente en los mismos -art. 25.2- (porque supone el incremento o consolidación del número de residentes en dicho núcleo rural, evitando su abandono y es la forma de acceder a una vivienda de descendientes de antiguos moradores que quieran continuar residiendo en dicho núcleo rural y no disponen de medios para construir o rehabilitar una vivienda familiar aislada) dicha edificación cohonesta perfectamente con los objetivos perseguidos por la ley en cuanto a la armonización del desarrollo y bienestar del medio rural con la preservación y revitalización de los bienes naturales y culturales.

Evidentemente, en ningún caso se podrá permitir las edificaciones residenciales colectivas típicas del medio urbano (que en todo caso, por las condiciones impuestas en el artículo 29 de la ley, en cuanto a altura, volúmenes, características constructivas, etc.. serían imposibles de ejecutar) pero si edificaciones en las que, respetando la tipología, características estéticas y constructivas y volúmenes de las construcciones existentes en el asentamiento donde se localicen, puedan residir dos o tres familias, en un uso residencial colectivo perfectamente integrado e imbricado en el medio rural en el que se encuentra la edificación.

Porque no podemos olvidar, además, que muchas de las edificaciones tradicionales de nuestro territorio en el ámbito rural estaban concebidas, en cuanto a volúmenes y características constructivas, para que los hijos de los propietarios (que continuaban con la explotación agropecuaria de sus progenitores) continuaran viviendo con sus familias en dichas edificaciones, originándose de un modo natural un uso residencial de tipo plurifamiliar. En segundo lugar, existen una serie de indicios en el régimen jurídico del suelo de núcleo rural (y rústico) que nos hacen pensar que el legislador, al menos de manera implícita, estaba pensando en la posibilidad de usos residenciales colectivos en el núcleo rural. Podemos destacar los siguientes:

a) A los efectos de garantizar la correcta armonía e integración de las nuevas edificaciones en el medio rural en que se encuentran, el legislador del año 2002 estableció un régimen paralelo de condicionamientos de las nuevas edificaciones destinadas a uso residencial en el suelo de núcleo rural y en el rústico -en los limitados casos en que se permite- (artículo 29 y artículos 42 y 43, respectivamente). De este modo se imponen condiciones idénticas en lo que es la propia edificación (no ya en otros parámetros como la parcela mínima, retranqueos, posicionamiento en la parcela, etc.) en ambos tipos de suelos en los siguientes parámetros: - la altura de la edificación, en un máximo de 7 metros, medida de forma similar (art. 29.1.d y 42.1.c, párrafo cuarto); -características estéticas y constructivas y materiales, colores y acabados (art. 29.1.b y 42.1.c, párrafo quinto); - volumen máximo de edificación, a descomponer en casos determinados (art. 29.1.c y 42.1.c, párrafo segundo); - cubiertas, formadas por planos continuos sin quiebras en sus vertientes y, salvo casos debidamente justificados, en su cubrición se empleará teja cerámica o pizarra, según la tipología propia de la zona (art. 29.1.e y 42.1.c, párrafo tercero); -la tipología de la edificación deberá ser congruente con la tipología rural tradicional del entorno o asentamiento (art. 28.a. y 42.1.c, párrafo segundo). Sin embargo, y a pesar de este régimen absolutamente paralelo, mientras que en la edificación residencial en suelo rústico prohíbe expresamente, en el artículo 43.b. las edificaciones destinadas a usos residenciales colectivos, no hace esa misma prohibición expresa para el suelo de núcleo rural, lo que permite pensar que el legislador de ningún modo excluye tal posibilidad en el suelo de núcleo rural (cuando además este uso residencial es el característico en este tipo de suelo), pues de lo contrario también lo habría prohibido expresamente en este suelo. Muy probablemente, esta exigencia de tipología de vivienda familiar para el suelo rústico responda a la tradicional exigencia, en nuestro derecho urbanístico, de esta tipología en el suelo no urbanizable, en los excepcionales casos en que era permitido. Así el artículo 85 de la Ley del Suelo de 1976, al que se remitía el artículo 86 -que regulaba el suelo no urbanizable-, disponía en su párrafo segundo que “podrán autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 43.3. edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de núcleo de población.” La jurisprudencia interpretaba esta posibilidad limitada a la edificación destinada a una sola vivienda familiar, como por ejemplo la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 1992 (Aranzadi 4295): “TERCERO.- En segundo término, que a tenor de lo preceptuado en los citados arts. 85.1.2.ª, último inciso, en relación con el 86, de la Ley del Suelo, solamente podrán autorizarse por el procedimiento previsto en el art. 43.3 aquí utilizado, la construcción, en suelo no urbanizable, de edificios aislados destinados a «vivienda familiar» (en singular) en lugares en que no exista peligro de formación de un núcleo urbano..” Todo ello relacionado con la necesidad de vinculación de esa edificación unifamiliar y aislada a una explotación agrícola o ganadera, como uso residencial complementario de dicha explotación (como hoy exige el art. 43.b de la Ley 9/2002); exigencia que no está presente en el suelo de núcleo rural, por la reconocida desvinculación actual de esos núcleos esas las actividades primarias y la configuración del uso residencial como uso característico y predominante.

b) Otro indicio para pensar que el legislador no ha excluido la posibilidad de uso residencial colectivo es la precisión contenida en la letra e) del artículo 29.1 cuando dispone que: “No suposto de que o planeamento urbanístico permita o aproveitamento baixo cuberta, está deberá ser como prolongación da vivenda inferior, recibindo a súa iluminación e ventilación polos testeiros e por ventás inclinadas situadas no plano das vertentes de cubertas.” Si el legislador pensase que la única posibilidad de uso residencial era la vivienda unifamiliar, la precisión relativa a que el aprovechamiento bajo cubierta sea prolongación de la vivienda inferior, que no sea un aprovechamiento independiente, sería absolutamente innecesaria. Si toda la edificación va a ser una vivienda unifamiliar es imposible que el aprovechamiento no sea una prolongación de la vivienda inferior. Pero al hacer esta precisión, el legislador está pensando en que puedan existir edificaciones con varias viviendas, en planta baja y en el primer piso, y por ello exige que el aprovechamiento bajo cubierta no sea una vivienda independiente, sino que al menos sea prolongación de la vivienda inferior. Ello no impide que en la planta baja exista otra vivienda distinta, por ejemplo.

c) Otro indicio de que el legislador no excluye esta posibilidad de uso residencial colectivo es la precisión contenida en el apartado c) de ese artículo 29.1 relativo al volumen máximo de la edificación. Dispone ese apartado que: “o Volume máximo da edificación será similar ao das edificacións tradicionais existentes no núcleo rural. No caso de que resulte imprescindible superalo por exisencias do uso ou actividade, deberase descompoñer en dous ou máis volúmenes conectados entre sí, co fin de adaptar as volumetrías ás tiploxías tradicionais propias do medio rural.” De ello se deriva claramente que al legislador lo que le preocupa fundamentalmente es que los volúmenes de la edificación armonicen con las tipologías tradicionales propias del medio rural, que haya una integración en cuanto a las entidades constructivas en sí. Pero si se trata de un uso permitido en el suelo núcleo rural, el legislador busca una fórmula flexible para que tal uso pueda darse, descomponiendo en varios volúmenes la edificación donde el uso se va a realizar.

La tipología tradicional no condiciona en principio el uso (a los efectos que nos ocupan, como si las edificaciones tradicionalmente existentes en nuestro medio rural impusiesen inexcusablemente la vivienda unifamiliar como único uso residencial posible) sino únicamente el volumen de las edificaciones nuevas a construir, pero respetada esa configuración formal (además de las alturas, materiales, cubiertas, etc) dentro de dichos volúmenes podrán realizarse todos aquellos usos permitidos por la ley, en su interpretación menos estricta, salvo aquellos que estén expresamente prohibidos.

D. CONCLUSIONES

A la vista de lo expuesto, teniendo en cuenta la concepción estatutaria de la propiedad inmobiliaria, que exige un respeto al contenido esencial del derecho de propiedad, tratando de que las restricciones al “ius domini” no vayan más allá de lo estrictamente delimitado por la normativa urbanística, así como la nueva concepción del suelo de núcleo rural, que reconoce la actual desvinculación con la actividad agropecuaria de los asentamientos existentes y establece como único uso característico y predominante el residencial, sin más matización, entendemos que, ante la ausencia de una prohibición expresa en el nuevo régimen de suelo de núcleo rural para el uso residencial colectivo y resultando de una interpretación conjunta de dicho régimen que el legislador no ha excluido la posibilidad de tal uso, es posible en el suelo de núcleo histórico-tradicional autorizar la construcción de edificaciones destinadas a uso residencial colectivo siempre que cumplan inexcusablemente todos los condicionantes y parámetros urbanísticos establecidos en el artículo 29.1 de la Ley 9/2002 (además de las mayores limitaciones que pueda imponer la ordenanza aplicable según el planeamiento), pues dichas edificaciones, en esas condiciones, pueden contribuir a revitalizar el medio rural y permitir el desarrollo de dicho núcleo en armonía con la preservación de los bienes culturales y del medio natural.